Stefano Ceccanti. Istituzioni europee e superamento delle sovranità.

L’orizzonte europeo in cui siamo chiamati ad inscriverci risente anch’esso della dicotomia federalismo/ Stato centrale e, sia pure da lontano, arieggia lo stesso dibattito che intercorse negli USA dalla loro nascita fino alla Guerra civile, ossia la prevalenza del diritto federale (comunitario) rispetto a quello statale.

Come argomenta giustamente Michele Nicoletti in uno degli articoli considerati, il costituente del 1948 non poteva prevedere né la nascita dell’Unione europea né la prevalenza sostanziale del diritto comunitario su quello nazionale per quasi l’80% della produzione legislativa del nostro Paese.

D’altro canto lo stesso costituente fu lungimirante nel senso di inserire nella Carta quella che Nicoletti definisce una clausola di auto -trascendimento dell’ordinamento nazionale, cioè l’art.11 che regola le “limitazioni di sovranità” del nostro Paese nel quadro delle alleanze e degli accordi internazionali liberamente stipulati.

1. leggi il testo dell’introduzione di Lorenzo Gaiani

2. leggi la trascrizione della relazione di Stefano Ceccanti

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1. premessa di Giovanni Bianchi 08’25” – 2. introduzione di Lorenzo Gaiani 22’23” – 3. relazione di Stefano Ceccanti 40’58” – 4. domande 07’46” – 5. risposte di Stefano Ceccanti 13’30” – 6. domande 06’34” –  7. risposte di Stefano Ceccanti 06’30” – 8. domande con intervento Bianchi 10’23” – 9. risposte di Stefano Ceccanti 13’29” – 10. domande 07’54” – 11. intervento Gaiani 04’50” – 12. risposte di Stefano Ceccanti 10’39”

Testo dell’introduzione di Lorenzo Gaiani a Stefano Ceccanti

Costituzionalizzare la globalizzazione 

1. A volte il problema sta tutto nelle parole. Prendiamo il termine : “federalismo”. In ogni circostanza questo termine rimanda ad un processo aggregativo di realtà distinte ed originarie che cedono parti più o meno rilevanti della propria sovranità ad un ente superiore. In ogni caso è uno strumento per unire, non per dividere. La Costituzione degli Stati Uniti, ad esempio, lasciava dei margini di ambiguità su quelli che erano i rapporti fra il nuovo potere centrale rappresentato dal Presidente, dal suo Gabinetto e dal Congresso dell’Unione rispetto ai poteri degli Stati costituenti, ciascuno dei quali dotati di una Costituzione e di una volizione distinte rispetto a quello centrale, che veniva percepito da molti come derivato e non originario. Il primo bipartitismo statunitense è quello fra i Federalisti, sostenitori del rafforzamento del potere centrale, ed i Democratici di Jackson, sostenitori dei diritti degli Stati. La prevalenza dei Democratici al Sud deriva da questo, soprattutto in ragione del fatto che fra questi “diritti” vi era quello di prevedere la legittimità dell’istituto sociale e giuridico della schiavitù, su cui la Costituzione federale aveva taciuto o parlato ambiguamente. Furono i Democratici ad insistere per l’espansione a sud, ai danni del Messico, annettendo agli USA nuovi Stati come il Texas ed il New Mexico in cui introdurre il sistema economico basato sul lavoro servile. Invece i Federalisti, che si definirono successivamente Whig ed infine Repubblicani, credevano nella forza del potere centrale e si espandevano al Nord dove il sistema economico aveva bisogno sempre più di operai specializzati e non di masse di schiavi analfabeti. Il punto fondamentale della campagna elettorale di Lincoln nel 1860 non fu tanto la schiavitù in se stessa quanto piuttosto il definire una volta per tutte la superiorità del potere federale ( l’ Unione) su quello statale, come unica condizione per fare degli USA un soggetto in grado di dare autorevole supporto all’espansione economica e sociale del Paese, frenata dalla continua litigiosità fra gli Stati. Lo stesso Lincoln si giovò dell’indeterminatezza costituzionale del ruolo del Presidente in uno stato di emergenza come fu quello della Guerra civile per porre in essere una serie di “fatti compiuti” – che creano diritto, in un regime di common law– che sancissero l’assoluta supremazia del potere esecutivo, fino al punto di sospendere l’ “habeas corpus” nei procedimenti giudiziari senza che vi fosse una sanzione formale né da parte del Congresso né da quella della Corte suprema. Viceversa, al di là della sua debolezza economica strutturale, la Confederazione degli Stati sudisti fu destinata alla sconfitta proprio perché essa si trovava a sostenere l’intima contraddizione fra la gestione di una guerra – qualcosa che in se stesso richiede l’esistenza di un potere forte, centralizzato ed indiscutibile- e la sua stessa natura di prodotto di una secessione causata proprio dalla contestazione di questo potere centrale a favore del potere dei singoli Stati.

2. Anche il federalismo italiano nasceva dall’ambizione della costruzione di uno Stato unitario: in questo senso, come è noto, il più rigoroso propugnatore del federalismo fu Carlo Cattaneo, che riconosceva le profonde differenze fra i diversi Stati in cui era frantumata la Penisola e riteneva che essi avrebbero potuto costruire la loro unità a partire dalle loro differenze. Questo progetto ovviamente presupponeva la fine non solo della dominazione straniera ma postulava anche una soluzione repubblicana allora molto al di là da venire, tenendo conto che il più deciso apostolo repubblicano, Mazzini, era invece unitario ed antifederalista poiché vedeva nel modello svizzero (che invece Cattaneo apprezzava moltissimo) una somma di egoismi locali che avrebbero paralizzato quel rinnovamento morale e politico di cui l’Italia aveva bisogno. La fine è nota: nacque uno Stato unitario e centralizzato sotto l’unica Monarchia autoctona che aveva scalzato le altre tenendo insieme politica dinastica e guerra rivoluzionaria. L’artefice di questo capolavoro, Cavour, morì troppo presto e non aveva idee chiare sulla possibilità di far sopravvivere parte dell’ordinamento preunitario degli altri Stati, e rimase perplesso sul progetto regionalista presentato dal bolognese Minghetti: prevalse alla fine l’impostazione centralista di Urbano Rattazzi, giurista impregnato di cultura amministrativa francese, che interpretò l’estensione dello Statuto e delle leggi del Regno di Sardegna al resto d’ Italia sia come esigenza di modernizzazione sia come strumento di lotta contro le spinte centrifughe derivanti dai malcontenti e dalle contraddizioni che le guerre risorgimentali avevano lasciato dietro di sé.

3. E’ qui che si colloca l’eterogenesi dei significati delle parole di cui parlavo prima: il “federalista” Lincoln voleva un potere centrale forte, il “federalista” Cattaneo desiderava unire ciò che era diviso, i “federalisti” emersi in Italia, soprattutto al Nord , fra gli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso volevano dividere ciò che era già unito. Rilevò questa contraddizione Massimo Cacciari che, in uno scambio di lettere pubblicato nel 1994 su “Micromega” (che ancora non era diventata l’organo di una banda di fanatici) con il più autorevole maitre à penser di questo tipo di “federalismo “ , Gianfranco Miglio, annotò argutamente che i “nordisti” della Lega intendevano l’idea federale allo stesso modo dei “sudisti” di Jefferson Davis centrotrent’anni prima. Il diffondersi del leghismo venne interpretato anche a sinistra come il segnale di una rivincita dei territori, di una ribellione al centralismo romano che veniva indicato come principale fonte della corruzione ed insieme come l’elemento di maggior paralisi del sistema, quello che ne bloccava gli spiriti più creativi a partire da quello imprenditoriale. Tuttavia questo nuovo federalismo si presentava in una veste francamente di destra – anche se sopravvisse a lungo l’equivoco dalemiano sulla Lega come “costola della sinistra”- xenofoba e razzista, e forse un’analisi migliore della retorica leghista avrebbe dimostrato come gli elementi che più giovavano alla raccolta del consenso fossero quelli di protesta – contro le tasse, contro gli stranieri, contro la modernità…- piuttosto che quelli di ordine politico – istituzionale. Nello stesso tempo però, per pareggiare la situazione, nel centrosinistra si rispolveravano affrettatamente Luigi Sturzo e Silvio Trentin (magari facendo finta che nel campo del diritto costituzionale ed amministrativo non fosse accaduto nulla dal 1948 ad oggi), e si cercava di recuperare il tempo perduto cercando di ingraziarsi la Lega, che stava nel frattempo rientrando nell’orbita berlusconiana, attraverso un progetto di riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, che insieme ad alcune innovazioni attese da tempo inseriva elementi forieri di infinite polemiche, a partire dalla cosiddette “materie di legislazione concorrente”. Più in generale, il federalismo bricolage affermatosi negli anni berlusconiani, oltre ad infiniti scandali nell’uso disinvolto delle finanze regionali, ha anche portato al moltiplicarsi di iniziative legislative incostituzionali (e di fatto quasi sempre sanzionate dai TAR, dal Consiglio di Stato e dalla Consulta) in cui si pretendeva unilateralmente di vessare e di offendere nei loro diritti gli stranieri e le persone che professano altre religioni, a partire ovviamente da quella islamica. Prassi che ovviamente proseguiva nei livelli più bassi con le famose “ordinanze creative” di certi Sindaci leghisti o berlusconiani.

4. Che c’ entrano queste considerazioni con il nostro dibattito di oggi? C’entrano in quanto l’orizzonte europeo in cui siamo chiamati ad inscriverci risente anch’esso della dicotomia federalismo/ Stato centrale e, sia pure da lontano, arieggia lo stesso dibattito che intercorse negli USA dalla loro nascita fino alla Guerra civile, ossia la prevalenza del diritto federale (comunitario) rispetto a quello statale. Come argomenta giustamente Michele Nicoletti in uno degli articoli considerati, il costituente del 1948 non poteva prevedere né la nascita dell’Unione europea né la prevalenza sostanziale del diritto comunitario su quello nazionale per quasi l’80% della produzione legislativa del nostro Paese. D’altro canto lo stesso costituente fu lungimirante nel senso di inserire nella Carta quella che Nicoletti definisce una clausola di auto -trascendimento dell’ordinamento nazionale , cioè l’art.11 che regola le “limitazioni di sovranità” del nostro Paese nel quadro delle alleanze e degli accordi internazionali liberamente stipulati. La CEE prima e l’Unione europea poi, del resto, non sono alleanze internazionali di tipo tradizionale, ma vengono a costituire un ordinamento giuridico proprio , autonomo, produttore alla fine di una cittadinanza che si allinea a quella degli Stati componenti e in qualche misura li sovrasta e li giudica, se è vero che le sentenze della Corte di giustizia europea condizionano la giurisprudenza degli Stati membri.

5. L’argomento di fondo di Nicoletti, che appare convincente, è che il processo di costituzionalizzazione del percorso comunitario passa di necessità attraverso la riforma della Costituzione , nel senso di conferire al nostro Parlamento e al nostro Governo maggiore forza ed autorevolezza per sedere al tavolo europeo. Come ha argomentato in un recentissimo articolo sul “Sole 24ore” Sergio Fabbrini, la politicizzazione della Commissione europea deve passare attraverso meccanismi costituzionali certi e non attraverso l’opacità della situazione attuale che maschera semplicemente il sempre più logoro asse franco – tedesco, con la Germania in posizione di forza. Un Governo nazionale autorevole è un interlocutore forte al tavolo europeo: la forza del Governo dipende anche da un ridisegno dell’architettura istituzionale che conferisca unità alla rappresentanza degli interessi nazionali attraverso un mandato forte che ha come suo strumento necessario una legge elettorale maggioritaria che esprima una Camera politica (unica a dare e togliere la fiducia al Governo) cui si affianchi una Camera di rappresentanza delle Regioni e degli Enti locali . D’altro canto, ormai da diverso tempo , anche per motivi di ordine economico, è di fatto in corso un processo di ricentralizzazione del sistema delle autonomie locali, che risponde anch’esso ad esigenze di razionalizzazione del sistema, e non è un caso che la riforma costituzionale in corso di approvazione preveda una notevole ridefinizione del Titolo V.

Se è vero che lo scontro futuro sarà fra globalisti ed antiglobalisti, fra federalisti e sovranisti, occorre che il progetto federalista europeo possa poggiare su basi costituzionali e giuridiche certe sia a livello comunitario sia a livello statale.

Trascrizione della relazione di Stefano Ceccanti

Grazie dell’invito. I nostri due eroi hanno già dato il quadro dell’estrema complessità dei concetti che si affollano sul tema di questa mattina. Provo a seguire, per quanto si può, un percorso anche un pochino più semplice e più limitato, capovolgendo il titolo: invece di parlare di Istituzioni europee e superamento della sovranità, partirei dal superamento della sovranità per arrivare alle istituzioni europee perché in qualche modo il problema del superamento delle sovranità ha due aspetti.

Quello che possiamo fare noi a casa nostra per essere coerenti con questo disegno: per questo poi in particolare giustamente io ho preso quel testo di Nicoletti e il testo di Nicoletti ha il merito di spiegare perché noi facciamo la riforma costituzionale in un quadro europeo, cioè non la facciamo per una dinamica interna, provinciale, sconnessa da queste cose qua. No, ci sono dei rimandi su vari punti. Quindi, ci sono delle cose che possiamo fare a casa nostra per rendere coerente questo disegno, diciamo, per portare l’Europa in Italia. Le nostre istituzioni non sono fino in fondo coerenti con standard europei: l’Italia, in parte, non è europea, quindi abbiamo il problema di rendere più europea l’Italia.

L’altro problema: abbiamo il problema di ridisegnare in modo coerente le istituzioni europee sulla base di una visione un pochino più razionale di sovranità europea, perché in questo momento è evidente che questo strano impasto di istituzioni europee non tiene: proprio noi che siamo per il superamento delle sovranità, ci rendiamo conto che così come è configurata, questa baracca fa acqua da tutte le parti. Lo diciamo con dispiacere perché ci crea problemi, però il primo modo sensato di essere europeisti è di rilevare che così come sono configurate le istituzioni non tengono, non sono chiare nel loro disegno. Quando si arriva alla crisi migratoria e ognuno pensa di rimettere frontiere a casa propria vuol dire che è sbagliato l’esito, però vuol dire che la cosa che abbiamo in piedi non funziona. Questo mi sembra un po’ il motivo.

Allora riparto dai testi che forse è la cosa migliore, perché sulle categorie andiamo molto sul fluido, come è stato spiegato prima, cioè la stessa parola viene usata per dire cose opposte: per avere un minimo di certezza partiamo dai testi. E il testo chiave è il testo dell’articolo 11. L’art. 11 è un articolo graficamente molto strano nel senso che gli articoli normalmente sono fatti per commi, molto secchi, con poche frasi. Si chiudono con un punto, punto e a capo. Invece, l’art. 11 ha questo strano uso del punto e virgola. Cioè quasi tutti pensano in realtà che questo articolo sia in due commi: l’Italia ripudia la guerra, l’Italia consente la limitazione di sovranità. Invece no, non è in due commi, c’è il punto e virgola.

Può sembrare una banalità ma non è una banalità, ma non è una banalità nel senso che il nesso tra ripudiare la guerra e limitare la sovranità è così stringente che nel corso del dibattito in sotto-commissione decisero di saldare in un unico comma separati da un punto e virgola, senza il punto. Come facciamo noi a ripudiare la guerra? Non come declamazione teorica che in senso giuridico servirebbe fino a un certo punto: noi ripudiamo la guerra perché rompiamo il sistema delle sovranità nazionali chiuse, non riteniamo un sistema di stati tra virgolette sovrani nel senso onnipotente del termine, ma noi cosa facciamo? La ripudiamo perché abbiamo un meccanismo di stratificazione dei livelli in cui ci sono dei livelli sopra lo stato nazionale per cui rendiamo impossibile quella onnipotenza dei parlamenti che si è avuta anche col fatto che i parlamenti democraticamente eletti hanno tutti abdicato, e lo hanno fatto in modo giuridicamente, apparentemente legale, sono usciti in modo apparentemente legale dalla democrazia.

Fino a prova contraria, Mussolini ha avuto la fiducia della Camera. Il parlamento francese della terza repubblica, in modo un po’ rocambolesco, però ha votato le leggi di Petain. Il parlamento tedesco ha dato i pieni poteri a Hitler. Quindi, dal punto di vista della stretta legalità costituzionale, il passaggio dalla democrazia alla non democrazia è avvenuto in un’apparente regolarità delle procedure legali. Allora, se noi vogliamo evitare che si ripeta questo, quindi rendere evidente che c’è una legittimità che non puoi rompere, che non puoi passare dalla democrazia alla non democrazia, come lo fai? Quali sono le due innovazioni di fondo? In cosa le costituzioni del secondo dopoguerra si diversificano? In due cose fondamentali. La prima è che hanno un meccanismo di devoluzione della sovranità verso l’alto, e quindi rompono lo schema di sovranità assolute; la seconda è perché hanno delle corti costituzionali che possono dar torto alle maggioranze parlamentari. Senza questo organo armato, la corte costituzionale, la supremazia della costituzione è una teoria, ma non esiste perché non c’è nessuno che è in grado di bloccare le decisioni parlamentari. È solo perché c’è un consesso aristocratico, tra virgolette, per competenze che può dire: sì, il parlamento ha deciso questo ma ha torto, che è possibile avere un sistema in cui c’è un livello di legittimità che è diverso sulla legalità.

L’art. 11 è stato pensato in origine per l’esigenza di rilegittimare l’Italia e di farla aderire all’ONU, i costituenti quando hanno pensato all’art. 11 avevano il problema della rottura della sovranità nazionale solo per la questione dell’ONU. Questo è il punto. La norma, in parte ripresa dal lavoro precedente dei costituenti francesi della quarta repubblica (la frase che noi abbiamo sul ripudio della guerra e limitazione della sovranità è presa dal preambolo della costituzione della quarta repubblica perché i francesi, liberati prima, erano partiti prima col processo costituente), è scritta però in modo sufficientemente generale e generico che poi è stato usato come canale per legittimare l’integrazione europea.

I governi centristi, a dire la verità, si erano posti il problema se bisognasse fare una revisione della costituzione con una norma più precisa dal momento dei trattati di Roma. Però preferirono ricorrere a leggi ordinarie e infatti noi abbiamo tutti i trattati europei che sono sempre entrati con leggi ordinarie in nome della copertura costituzionale dell’art. 11. Ma non è che lo fecero, diciamo, solo perché apprezzavano la duttilità dell’art. 11, anche questo, ma per un problema molto pratico: in quel momento, soprattutto all’inizio, la costruzione dell’unità europea era avversata sia dalla sinistra che dalla destra, poi la sinistra si è anzitutto riconciliata con l’Unione Europea, e poi da lì si è riconciliata anche con la Nato; la destra era più pro Nato, pur essendo di derivazione fascista, in nome dell’anti-comunismo, ha prima accettato la Nato e poi la comunità. Fatto sta che in quel momento solo la maggioranza centrista era pro Unione Europea. Se avessero dovuto fare una revisione costituzionale avrebbero dovuto fare la legge sul referendum, che si fece solo nel 1970, perché la revisione costituzionale sarebbe stata approvata solo dalla maggioranza assoluta e quindi si sarebbe dovuto fare un referendum, il referendum di approvazione della costituzione, per il quale non c’era la legge ordinaria.

Quindi, se uno avesse voluto fare la revisione costituzionale per l’Europa avrebbe dovuto fare anche la legge del referendum e avrebbe dovuto rischiare un referendum in cui la maggioranza centrista si schierava contro la destra e la sinistra che avrebbero fatto campagna per il no all’Unione Europea. Quindi, per un motivo pragmatico, per non mettere a rischio l’Unione Europea in un referendum dall’esito incerto, ci fu questa fortuna dell’art. 11, pur pensato per l’ONU, scritto e pensato in maniera così generica che ci si poteva attaccare anche con l’istituzione europea. E quindi, diciamo, l’art. 11 servì anche al di là degli scopi originari per cui esso era stato pensato.

I vincoli comunitari fanno la loro apparizione in costituzione solo nel 2001 perché la revisione del titolo quinto, la legge costituzionale n. 3 del 2001, ha un importantissimo primo comma dell’art. 117 che non conosce quasi nessuno. Se voi chiedete a qualcuno vagamente che cos’è l’art. 117, più o meno quasi tutti quelli che hanno un minimo di idea della costituzione, e non sono molti, però pensano che nell’art. 117 ci siano solo scritte questo elenco innumerevole di materie, in cui ci si perde dentro, su che cosa fa lo stato e cosa fanno le regioni. In realtà non è vero perché c’è un importantissimo primo comma dell’art. 117 il quale recita: “la potestà legislativa è esercitata dallo stato e dalle regioni nel rispetto della costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Quindi da allora, in maniera incontrovertibile, se voi violate delle norme europee non violate solo le norme europee, ma violate anche la costituzione italiana che vi impone il rispetto delle norme europee e anche degli obblighi internazionali. Per questo da allora, quando si fanno le leggi, c’è sempre il problema anche della giurisprudenza della corte di Strasburgo. Anche questo dibattito sulle unioni civili, per esempio, è uno dei casi. Il dibattito è: attenzione, noi abbiamo un vincolo costituzionale che ci viene non solo dalle sentenze della corte costituzionale ma anche dalla corte di Strasburgo perché se io violo le interpretazioni che la corte di Strasburgo dà della convenzione dei diritti umani, io sto violando la costituzione. Quindi io posso anche fare delle leggi che prescindono, ma devo sapere che quando arriva alla corte, o la nostra o quella di Strasburgo, buona parte delle cose che io piazzo lì saltano per aria, perché ci abbiamo messo l’art. 117, punto 1. Non deve neanche arrivare a Strasburgo, basta che arrivi alla nostra corte, perché la nostra corte usa già lei le sentenze di Strasburgo. Quindi, si è anche rafforzata molto la giurisprudenza costituzionale italiana perché da allora la corte costituzionale italiana ti valuta già lei prima di Strasburgo. Questo non lo sa quasi nessuno, però così è.

Per inciso, la revisione costituzionale in oggetto qui fa solo un lifting su questo comma perché invece di parlare di ordinamento comunitario parla di Unione Europea che è il nuovo nome che è intervenuto nel frattempo tra il 2001 e oggi, quindi l’Unione Europea comparirà, dovrebbe comparire dopo la vittoria nel campo referendario, nella nostra costituzione all’art. 117, comma 1. Questo, dal punto di vista strettamente formale, è quello che noi abbiamo già fatto per incoerenza con l’art. 11 per seguire questa strada.

Però accanto a questo dato giuridico formale c’è un problema materiale. Il problema materiale da che cosa è dato? Dal fatto che (poi ci ritorno quando riparto dell’Europa, ora sto partendo dall’Italia per andare in Europa, poi parto dall’Europa per tornare in Italia) il problema già accennato in precedenza, e che spiega molto bene Nicoletti, è che in un’Europa ancora largamente strutturata secondo dinamiche intergovernative qual è inevitabilmente dopo l’allargamento, perché con l’allargamento che era storicamente necessario non si poteva dire a delle popolazioni uscite dalle sedicenti democrazie popolari che volevano ritornare in Europa, che non li prendevamo perché l’Europa diventava momentaneamente più eterogenea, non era un’argomentazione plausibile. Però è chiaro che tu ti sei esteso in larghezza: quando ti estendi per larghezza e diventi eterogeneo, non ti puoi estendere in profondità. Quindi, diciamo, abbiamo creato uno spazio necessariamente molto più eterogeneo di prima dove però tutto resta un po’ più fluido. Avendolo creato molto po’ più eterogeneo di prima, è chiaro che i meccanismi normali di decisione sono meccanismi di rapporti di forza tra governi. Cioè, più sei eterogeneo più ognuno marca il suo. In questo meccanismo tra governi, i governi non pesano uguale. I due criteri fondamentali di peso che avviano i processi decisionali sono il ruolo geopolitico, per cui obiettivamente la Germania non può pesare come Malta, quando parla al consiglio europeo il cancelliere tedesco obiettivamente chi vota è uno, ma non pesa come il presidente del consiglio di Malta e chiunque capisce questa banalità dei rapporti di forza.

L’altro punto è la costanza nel tempo degli interlocutori che incide anche sulle regole che si varano, perché se io, cancelliera Merkel, ho davanti a me e so che avrò cinque o sei presidenti del consiglio italiani che si ruotano, perché la cancelliera Merkel non conosceva i nomi però ragionevolmente prevedeva dapprima che le sarebbero passati davanti Prodi, Berlusconi, Monti, Letta e Renzi, lei sempre lì, e speriamo che sia finito il giro. Però intanto ne sono passati cinque o sei dei nostri. Io penso che lei ha qualche problemino, però io penso che forse se la caverà ancora qualche annetto: quattro o cinque anni ancora li può reggere. Ora è evidente che, a parità di peso geopolitico, uno che può parlare perché sta lì da cinque o dieci anni pesa di più di uno che può parlare perché sta lì un anno.

Questa cosa ha anche delle conseguenze sulle regole che si scrivono perché se io so che quelli che sono lì dei paesi più importanti saranno lì per altri cinque, anni io posso scrivere anche regole più flessibili perché io so che quello che prende l’impegno è anche quello che lo mantiene; ma se io penso che quello che prende l’impegno non sarà quello che lo mantiene, io devo scrivere delle regole mostruose perché quello che arriva dopo sia incastrato dalle regole precedenti perché siccome non c’è la sua continuità nel tempo, io lo blindo con le regole. È come avere davanti a sé una classe di persone che si sa che uno un giorno non viene, l’altro è assente e così via, io allora vi dò una marea di compiti e alla fine del periodo i compiti me li devi portare.

Quindi diciamo tutta questa cosa di cui dibattiamo, le regole flessibili e non flessibili, non è che nascono dalla malvagità di qualcuno o dal fatto che alla mattina c’è Schäuble che ha la mentalità di… no, ma nascono da alcune dinamiche politiche di cui l’Italia è uno degli elementi deboli del quadro. Questo è il punto significativo.

L’altro elemento che spiega perché le riforme costituzionali italiane sono connesse al quadro europeo non è solo questo, per cui tu stando in questi meccanismi devi avere standard comparabili con i paesi con cui competi e collabori perché è una competizione-collaborazione. Questo è il primo punto da rilevare che non dobbiamo mai dimenticarci nello spazio della Unione Europea.

L’altro aspetto fondamentale su cui giustamente il governo attuale ha fatto un cambio di retoriche, è che tradizionalmente, proprio perché conoscevano la debolezza nel tempo e nella forza delle proprie maggioranze, i presidenti del consiglio italiani hanno sempre usato il vincolo europeo come strumento di governabilità interna. Cioè, io so che devo fare delle cose in Italia, e le dovrei comunque fare, siccome ho il problema di farle digerire alla mia maggioranza, sono io che vado in Europa, che chiedo che mi impongano delle norme molto rigide perché così quando torno a Roma dico: non volevo, mi hanno imposto al Consiglio europeo, al vertice Ecofin, queste norme rigide e così me le faccio digerire dalla mia maggioranza. Questo meccanismo molto umano, che semplificava la vita ai nostri governi, però alla lunga si rivela dannoso nel rapporto con l’opinione pubblica perché trasmette all’opinione pubblica l’idea che se non te lo imponessero da fuori quelle cose non le potresti fare e che quindi noi saremmo buoni, ma siamo vincolati a dei cattivi. Presentata così, l’Unione Europea non può che perdere progressivamente appeal perché sembra una congrega di poliziotti cattivi che non vedono l’ora di punirti, mentre invece quelle cose le dovresti fare comunque anche se tu non fossi nell’Unione Europea.

Da questo punto di vista a me sembra molto più sana, anche se in parte è un po’ costruita come la precedente, la retorica opposta che fa il nostro presidente del consiglio. Il nostro presidente del consiglio capito che questo meccanismo era distruttivo, soprattutto per la costruzione dell’Unione Europea, ha capovolto la retorica: se guardate lui dice sempre questo: no, noi dobbiamo fare queste cose perché le dobbiamo fare noi, così una volta che le abbiamo fatte noi ci presentiamo in Europa e diciamo noi siamo quelli che facciamo le cose a casa nostra e per questo vogliamo cambiare l’Europa. Come sempre anche questa è una retorica nel senso che alcune cose che dobbiamo fare, le dobbiamo fare noi, ma anche perché siamo in quello spazio che le dobbiamo fare. Quindi, come sempre, un conto è la realtà, un altro conto è la rappresentazione della realtà. Però, la rappresentazione della realtà costruisce in parte la realtà quindi, dovendo scegliere, in effetti questa retorica è più costruttiva della precedente perché evita all’opinione pubblica l’idea che non è che noi saremo buoni e ci sono i cattivi che ci impongono delle cose, ma ci sono delle cose che sono buone e che vanno fatte.

La riforma del mercato del lavoro non è una riforma cattiva che ci ha imposto l’Europa perché altrimenti ci cacciava, è una riforma buona e che avremmo dovuto fare comunque e che ci ha reso credibili in Europa, però anche l’Europa ci chiedeva di farla, quindi diciamo dobbiamo stare attenti a cos’è veramente la realtà dei fatti, qual è la retorica più giusta che a volte non coincide esattamente con i fatti.

L’altro punto chiave è dove siamo messi con questa questione del federalismo europeo, cioè come questa limitazione di sovranità sta in una situazione molto confusa. Ora, rispetto a queste categorie molto fungibili, utilizzate in modo diverso, federale, confederale, è sempre una cosa mostruosa spiegare questa roba perché spesso i nomi corrispondono, ci si dice federalisti opposti al governo centrale, d’altra parte si vuole smantellare l’Austria che è essa stessa una confederazione oppure una federazione, è tutto un caos.

Comunque, semplificandoci la vita noi che cosa abbiamo in questo momento? Abbiamo lo statuto dell’Unione Europea che ha delle caratteristiche che normalmente vengono fatte rientrare nelle caratteristiche di una semplice confederazione dai legami molto deboli e delle caratteristiche che sono invece tipiche di uno stato federale con un centro relativamente forte. Le caratteristiche confederali sono anzitutto la genesi: per fare dei trattati dell’Unione Europea e nello spazio dell’Unione Europea, come quelli della zona euro che sono un pezzo dell’Europa, questi accordi sono fatti tramite trattati internazionali e questi trattati internazionali funzionano all’unanimità che è il modo classico di procedere delle confederazioni: si procede per la decisione all’unanimità. In qualche caso particolare, l’Unione Europea ha introdotto dei quorum elevati che non sono l’unanimità ma che in sostanza portano a far sì che almeno gli stati medio grandi debbano essere tutti d’accordo, però alla fine siamo sull’unanimità o quasi unanimità; il che è evidentemente un vincolo molto forte per i passaggi successivi di integrazione perché qualsiasi passaggio lo devi fare all’unanimità col rischio che un referendum in Irlanda o a Malta ti blocchi le decisioni di tutti gli altri paesi.

Il secondo elemento chiave è la centralità delle sedi di decisione intergovernativa, o meglio c’è una centralità esplicita, le due sedi fondamentali dove si decide sono il Consiglio europeo e la riunione dei ministri dell’economia e delle finanze: questi sono i due luoghi fondamentali delle decisioni europee. In realtà, anche le altre sedi che apparentemente non sono intergovernative lo sono nel senso che la Commissione risente della volontà dei governi più forti, cioè la logica intergovernativa ha delle sedi che funzionano esplicitamente in modo intergovernativo, ma anche delle sedi che pur formalmente federali risentono della logica intergovernativa. Cioè, se voi siete la Commissione europea e la Germania è in polemica con la Turchia, si prendono i soldi, li si danno dalla Turchia e vanno fuori dal patto di stabilità. Se arrivano gli immigranti in Italia non è così automatico che venga data la possibilità, perché c’è una ragione giuridica? No, è una scelta politica che dipende dalla logica intergovernativa dei rapporti di forza dei singoli governi. Questo è il dato chiave.

Invece, le caratteristiche federali sono anzitutto che il vincolo delle decisioni ricade direttamente anche sui cittadini, non sugli stati mentre nelle confederazioni sono vincolati solo gli stati. Qui invece il grado di vincolo arriva fino ai cittadini. E poi c’è un embrione di processo democratico federale che ha avuto il suo elemento fondamentale nelle elezioni europee in cui sulla base di una frase del trattato che dice che il presidente della Commissione è proposto dal Consiglio europeo al Parlamento europeo tenendo conto dei risultati elettorali, l’embrione che c’è di partiti politici europei, che poi fondamentalmente sono i gruppi parlamentari di Strasburgo perché i partiti europei di fatto non esistono, la cosa che esiste sono i gruppi parlamentari a Strasburgo, Strasburgo e Bruxelles, i viaggi tra Strasburgo e Bruxelles dove ha sede l’europarlamento, questi gruppi hanno imposto una pre-designazione dei candidati durante le elezioni europee, dei candidati per la Commissione europea, che è quello che ha portato alla designazione di Juncker come candidato del partito di maggioranza relativa, Juncker è stato indicato dagli elettori, poi si è deciso di costruire una maggioranza politica intorno a questa designazione di Juncker ed è stato fatto un patto tra i tre principali partiti dell’assemblea parlamentare di sostenere nel voto fiduciario Juncker.

Quindi diciamo che Juncker si trova ad avere un ruolo ambiguo che per un verso è l’espressione di una logica intergovernativa tedesca, è il candidato del governo tedesco, peraltro però è anche l’espressione di una maggioranza politica che comprende la Merkel e Renzi. Da qui il problema che sosteneva appunto Fabbrini, cioè ma quando decide la Commissione europea questo Juncker risponde alla Merkel o risponde alla maggioranza parlamentare competente. Renzi cosa dice: no, un momento, noi ti abbiamo dato la fiducia quindi tu rispondi anzitutto alla maggioranza europea federale, cioè Renzi esprime un’idea federale e parlamentarista: c’è una maggioranza parlamentare che ti ha votato la fiducia e come te l’ha data te la può pure togliere quindi tu sei il nostro Presidente della Commissione e il rapporto fiduciario deve essere bilanciato sull’asse Commissione-maggioranza parlamentare: la Commissione risponde alla maggioranza del parlamento piuttosto che al Consiglio dei capi di stato e di governo. Ovviamente però, Juncker è anche l’espressione del governo tedesco e quindi ha la maggioranza parlamentare ma ha anche il sostegno del governo tedesco e quindi siamo sempre nell’ambiguità dove ci sono sempre gli elementi federali, gli elementi confederali, c’è un pezzo di logica parlamentare ma c’è un pezzo di derivazione di governo o capo dello stato come avveniva nelle monarchie, in quelle situazioni delle monarchie che erano in parte monarchie costituzionali ma che tendevano a monarchie parlamentari: a chi rispondeva il governo? Il governo è il governo del re o della maggioranza parlamentare? Si sta un po’ in mezzo e ci si barcamena, questo brutalizzando la situazione in cui ci si trova.

Tutte queste ambiguità non si possono probabilmente risolvere avendo tutti quanti sullo stesso contenitore, questo è il nodo di fondo. Cioè, la sfida del referendum inglese è una sfida per certi versi utile perché l’Inghilterra ci dice: a noi della vostra Unione Europea, ve volete fare?, è un problema vostro, noi vogliamo esclusivamente contrattare delle condizioni di una zona di libero scambio. È una condizione che ci può piacere o non piacere, ma che in qualche modo diventa chiarificatrice, cioè noi l’integrazione politica sui 28 non la possiamo fare, questo è il dato politico con l’Inghilterra, e con altri pezzii di questa Europa a 28, non la possiamo fare, possiamo tenerci il livello più o meno attuale, ricontrattato o meno, di area di libero scambio, punto e basta. Con l’Europa post-allargamento da lì ci caviamo fuori solo una zona di libero scambio, punto.

L’altra cosa che si può fare è l’integrazione tra coloro che sono invece convinti di fare un’integrazione politica: ovviamente, la cosa più semplice in termini istituzionali sarebbe che tutti coloro che hanno deciso di condividere una moneta fossero anche quelli che fanno integrazione e che quindi i livelli fossero semplicemente due. In fin dei conti, abbiamo già il Consiglio europeo che funziona in doppia composizione, si riuniscono a 19 quando devono prendere decisioni sull’euro, si riuniscono a 28 quando devono prendere decisioni dello spazio più vasto, tutto sommato si potrebbe pensare a soluzioni anche per gli altri organi che decidano in un momento a 19 e in un momento a 28. Quindi possiamo istituire una cosa, che ne so, che si chiama ministro europeo o non so che, la cosa importante è che quello lì abbia un pezzo di bilancio europeo e se ha un pezzo di bilancio europeo, se esiste una tassazione europea, se esiste una rappresentanza europea, abbiamo un ministro che fa delle scelte europee. Ma se noi dobbiamo fare della stessa etichetta un ministro europeo, ma quello non ha un bilancio, non ha una cassa, un centro d’integrazione politica, abbiamo un altro che bastona gli stati, ma che non fa politica europea.

La cosa è anche complicata perché altri invece ritengono che lo spazio dell’integrazione politica non debba essere a 19 ma debba essere più ristretta a quelli che sono in grado di avere una visione politica più vicina. Quindi alcuni potrebbero non volerci perché potrebbero ritenerci inadeguati per il tipo di debito pubblico che abbiamo e per il sistema politico che noi abbiamo nell’area ristretta. Quindi non è neanche escluso che si vada a triplici concetti: i 28 con il libero scambio, i 19 come zona euro e quelli che si ritengono i buoni e che magari ci vogliono tener fuori che restano i paesi fondatori del trattato di Roma senza di noi. Perché noi non siamo tanto sfidati dagli inglesi perché quello che dicono gli inglesi può essere complementare con quello che diciamo noi, ma noi siamo interessati a fare una cosa a due livelli, non a tre. O comunque se anche si fa a tre, a essere nel nucleo duro dell’integrazione politica. Però non è così sicuro che ci prendano. Cioè, non è che c’è un destino perché siccome noi abbiamo firmato i trattati a Roma abbiamo un futuro. È come l’ingresso nell’euro: se noi siamo in grado di fare l’ingresso nell’euro ci prendono e fu una cosa dal punto di vista politico-parlamentare eroica: la tassa sull’Europa, la finanziaria del ’96 con il governo Prodi, che fu poi l’argine vero alle spinte secessionistiche.

Ora tutti noi facciamo finta di ricordare le ampolle sul Po, queste cose un po’ patetiche, però se l’Italia in quanto tale nel 1996 non fosse stata in grado di incrociarsi con l’euro ed entrare subito in quella zona, l’idea che siccome il paese nel suo insieme non ce la fa e che ce la facesse un pezzo di paese e basta, diventava nazionale. Chi ce lo dice che la maggioranza dell’opinione pubblica nel Nord, se l’Italia in quanto Italia avesse fallito l’ingresso in Europa, non sarebbe diventata secessionista?

Ora, qui si parla di costituzione e di diritto, non è che il diritto sia una sorta di muraglia invincibile. Siccome l’idea di costituzione esclude la secessione, la secessione non c’è, e chi l’ha detto? Se uno ha la forza politica la secessione la fa e poi la legittima, la secessione non è un problema costituzionale, la secessione è un problema politico. È come il dibattito che si svolse sul diritto di resistenza: nel progetto di costituzione era stabilito il diritto di resistenza contro le leggi ingiuste. Per vari motivi anche pragmatici, già in un paese in cui la gente è abituata a non pagare le tasse, a eludere la legge, scrivere in costituzione che c’è un diritto di resistenza è un po’ pericoloso, dicono alcuni costituenti. E questa è poi l’argomentazione chiave per cui non abbiamo avuto il diritto di resistenza nel testo finale. Però l’intervento diciamo più sensato lo fece nella sua brutalità di realismo il leader comunista Palmiro Togliatti: guardate che se quelli che fanno resistenza vincono, quelli vincono e si affermano anche se nella costituzione c’è scritto il diritto di resistenza; se perdono, li mettono in galera anche se in costituzione c’è scritto il diritto di resistenza, quindi lo scritto di resistenza non serve veramente a niente perché è un problema politico, non è un problema costituzionale. Lo stesso è la secessione, voi avete voglia di scrivere che l’Italia è una e indivisibile ma se qualcuno in una zona del paese ha un consenso altissimo da cui non si può prescindere, quello si impone e fa la secessione e fa una nuova costituzione. Voi potete opporvi ma lui intanto ne ha fatta un’altra di costituzione.

Voce dal pubblico: Andando all’esempio americano probabilmente la secessione degli stati del Sud era incostituzionale, ma la cosa venne chiarita non a colpi di articoli, ma a colpi di cannone.

Certo, chi vince la guerra crea una nuova teoria. Gli uni sostenevano che l’idea di costituzione supponeva la secessione perché era una confederazione, gli altri dicevano siamo uno stato federale, niente secessione, hanno vinto quelli che non volevano la secessione e da allora noi diciamo che nello stato federale non si può fare la secessione perché hanno vinto loro; se avessero vinto gli altri probabilmente i nostri libri direbbero che lo stato federale suppone la secessione. Cioè, la dialettica si fa tutta sul materialismo di chi ha vinto e di chi ha perso, non sono teorie astratte e storicamente decontestualizzate.

Per questo, pur con una certa irruenza giovanile che a volte può lasciare perplessi gli studiosi più rigorosi, però anche l’idea di seguire la linea: abbiamo indicato Juncker agli elettori questa volta, la prossima volta i partiti europei devono essere più vitali e non devono essere solo i gruppi parlamentari a fare le primarie europee per il candidato del Partito socialista europeo non è una boutade, cioè non è che si è svegliato una mattina dopo le primarie di Milano e ha detto facciamo le primarie in tutta Europa come idea strampalata. No, perché lui sta seguendo lo schema parlamentarizzazione-federalizzazione, quindi sta seguendo uno schema che è uno schema logico che però non è uno schema a 28. E questo è un po’ l’altro problema, questo è una schema che possono reggere in un nucleo duro. Cioè, il Labour party, che venga indicato l’uno o l’altro a loro non interessa, cioè qui dobbiamo chiarificare meglio che il livello è tendenzialmente quello della zona euro e nel frattempo dobbiamo fare quanto è in nostro potere qui per metterci in condizione di essere nella zona di integrazione. Cioè tradotto: guardate che se passa la riforma costituzionale noi abbiamo le condizioni d’insieme per aderire a un processo di integrazione forzata; se questa roba affonda faranno l’integrazione forzata senza di noi.

Voce dal pubblico: Però, scusa se ti interrompo, ma la domanda è questa: se alcuni fanno parte unicamente dall’area di libero scambio, diciamo per esempio i britannici e i paesi dell’est europeo, che senso ha che i loro parlamentari seggano a Strasburgo?

Ci potrebbe essere un parlamento che come il Consiglio europeo funzioni con una doppia composizione, per cui tu hai un parlamento a 700 quando prendi decisioni sull’area di libero scambio, e hai un parlamento a 400 quando tu hai le decisioni da dare sull’integrazione europea. Come tu hai un Consiglio che sono 28 o sono 19 come alcuni decidono, potresti avere anche un parlamento che agisce a fisarmonica, o comunque ti inventi, ma è più facile farlo su 28 o 19, è un po’ più complicato quando ne hai 700 o 400 o 250, mi rendo conto. Comunque, il problema è che per ognuno dei due livelli devi avere degli organi istituzionali distinti perché fanno cose diverse.

Voce dal pubblico: O due camere

No, perché in realtà se funziona il processo di federalizzazione dei parlamentari di integrazione, il Consiglio europeo sarebbe il Senato federale come era nello schema Spinelli, e quella cosa lì che attualmente è trasmodante, lo devi ricondurre a essere la seconda Camera del Senato federale, questo è. È la Camera politica. E infatti in origine il Senato americano che cosa era? Non era eletto dai cittadini, era eletto dai legislativi dei vari stati. E questo è lo schema. Quindi, in realtà per l’integrazione politica, il Consiglio europeo ristretto sarebbe quello la seconda Camera.

Si può inventare di tutto, la cosa fondamentale è: ci saranno livelli diversi, noi dobbiamo fare quello che è in nostro potere per stare e promuovere il nucleo duro. Questo è il nodo, poi le singole proposte possono variare, ma questa è la sfida perché probabilmente si va a un’integrazione rafforzata, ma non è scontato che ci siamo noi. Non c’è nessun destino che ci trascina nel bene e questo è l’elemento di responsabilità che ci deve guidare anche nelle nostre decisioni interne. E con questo avrei chiuso.